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Le point sur... Les principes de la régulation

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7 juin 2011
La régulation apparaît en 1998 avec l’ouverture à la concurrence des marchés de communications électroniques. L’existence de plusieurs opérateurs, et non plus d’un seul en situation de monopole d’État, rend en effet nécessaire la mise en place de règles permettant aux nouveaux acteurs de se développer sur certains segments de marché et favorisant l’exercice d’une réelle concurrence grâce à des conditions techniques et tarifaires adaptées. Le cadre de régulation mis en place en 2002 a su montrer son efficacité sur le marché du haut débit notamment. Aujourd’hui cependant, des perspectives émergentes, comme le déploiement du très haut débit ou la convergence, conduisent à édicter de nouvelles règles : c’est la mission première de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes.

L’origine de la régulation

La loi du 26 Juillet 1996 marque en France l’ouverture totale à la concurrence du marché des communications électroniques, précédemment annoncée par les directives européennes. Au 1er janvier 1998, le monopole d’État dont bénéficiait France Télécom est donc supprimé. Cependant, pour aller vers une situation de concurrence effective, un système de régulation est nécessaire, afin de réduire les barrières à l’entrée du marché et de favoriser l’accès de nouveaux opérateurs.

Les orientations générales de la régulation sont encadrées au niveau européen, et appliquées pour chaque pays membre par des autorités nationales spécifiques.

Le cadre réglementaire européen

Dans la perspective d’une harmonisation du marché européen et de l’application des règles de la concurrence, les recommandations européennes annoncent au début des années 1990 la libéralisation des secteurs sous monopole.

La Directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (« directive-cadre ») fait partie du « paquet télécom » qui remanie le cadre réglementaire des télécommunications en vue d’ouvrir ce secteur à la concurrence. Le « paquet télécom » vise à faciliter l’arrivée de nouveaux entrants et à stimuler les investissements dans ce secteur, en favorisant une régulation ex ante par secteur de marché, phase transitoire pour atteindre la pleine application du droit général de la concurrence (régulation ex post). Ces principes de régulation se veulent adaptables selon l’évolution du marché et respectueux de la neutralité technologique.

Selon ces principes communautaires et sur des marchés identifiés, les autorités nationales de régulation sont chargées, sous la supervision de la Commission européenne, d’analyser et de mettre en place des actions de contrôle sur leur territoire.

Le rôle de l’ARCEP en matière de communications électroniques

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ARCEP

En France, une autorité indépendante, l’Autorité de régulation des télécommunications (ART), est créée en 1996. En 2005 elle devient l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, l’ARCEP.

Les missions et attributions de l’ARCEP

Dans le secteur des communications électroniques, l’Autorité est en charge de plusieurs missions :

- l’analyse des marchés et les obligations imposées aux opérateurs (voir ci-dessous),
- l’enregistrement des opérateurs : sous forme déclarative aujourd’hui,
- l’attribution et la gestion des ressources rares : fréquences ou numéros,
- le service universel : principes et mécanismes de financement,
- la régulation tarifaire de détail) : au titre du service universel ou de la situation concurrentielle du marché,
- le règlement des litiges entre opérateurs dans des domaines précis.
Elle dispose d’un pouvoir de sanction s’appliquant dans un cadre limité : retrait des ressources en fréquences ou numéros, mesures conservatoires en cas d’urgence.

L’analyse des marchés pertinents et les obligations imposées aux opérateurs

Sur l’ensemble du marché des communications électroniques, la Commission européenne a identifié 18 segments dits « marchés pertinents », où doivent être surveillées les conditions d’une concurrence effective : parmi eux, on compte 7 marchés de détail, comme par exemple les services de capacités, et 11 marchés de gros : la fourniture en gros d’accès à large bande livrés au niveau régional, le « bit stream » ou le marché national de la fourniture en gros d’itinérance internationale sur les réseaux de téléphonie mobile.

L’ARCEP analyse le fonctionnement de la concurrence et ses freins pour chacun de ces marchés, où elle identifie le cas échéant un ou plusieurs « opérateurs puissants », se trouvant dans une situation qui leur permet de se comporter de manière indépendante de leurs concurrents, de leurs clients et, en fin de compte, des consommateurs. L’Autorité peut alors leur imposer certaines obligations :( publication d’offres de référence sur le marché, contrôle des prix ou comptabilisation des coûts, séparation comptable, etc. Ces obligations concernent en général les marchés de gros, mais le régulateur peut également intervenir dans le domaine des services de détail, ou s’adresser aux autres opérateurs : par exemple pour assurer une connectivité de bout en bout ou appliquer le principe de régulation symétrique qui s’impose à tous les opérateurs (portabilité mobile, ouverture des réseaux FttH).

L’ARCEP et l’Autorité de la concurrence : des missions complémentaires

Comme l’ARCEP, l’Autorité de la concurrence est une autorité administrative indépendante, spécialisée dans l´analyse et la régulation du fonctionnement de la concurrence sur les marchés, pour la sauvegarde de l´ordre public économique. Au service du consommateur, elle a pour objectifs de veiller au libre jeu de la concurrence et d’apporter son concours au fonctionnement concurrentiel des marchés aux échelons européen et international. Le cadre règlementaire des interventions de l’Autorité de la concurrence se réfère au droit national (livre IV du code de commerce) et au droit communautaire (articles 101 et 102 du traité FUE), instituant la Communauté Européenne.

Elle peut intervenir sur tous les marchés, sur des situations de pratiques anti-concurrentielles variées : ententes, abus de position dominante, prix abusivement bas... Elle peut être amenée à rendre, même de sa propre initiative, des avis sur diverses questions de concurrence. Elle agit généralement a posteriori (ex post), en sanctionnant des pratiques déjà exercées, alors que l’ARCEP agit principalement en position ex ante, en imposant certaines règles sur le marché en amont.

Avec les mécanismes naturels de concurrence qui se mettent progressivement en place sur certaines branches du marché, la régulation ex ante de l’ARCEP devrait peu à peu disparaître, renforçant ainsi l’action ex post de l’Autorité de la concurrence, alors que le besoin de régulation se fait sentir sur de nouveaux marchés du secteur des communications électroniques.

La régulation aujourd’hui

La directive cadre de 2002 présente en 2011 un bilan positif : elle a efficacement stimulé le marché et développé la concurrence. Les mesures de régulation sont levées là où la concurrence est devenue effective : ainsi, les précédentes obligations imposées à France Télécom sur le marché de gros des accès large bande livrés au niveau national ont été levées début 2007, l’ARCEP considérant que ce marché était devenu concurrentiel.

Outre cet allègement progressif, une révision de la régulation était nécessaire afin d’inclure les nouveaux enjeux du secteur des communications électroniques : émergence de nouveaux marchés, perspectives d’évolution des services,.... Le « paquet télécom » a été modifié en décembre 2009 par les deux directives européennes « Mieux légiférer » et « Droit des citoyens », ainsi que par l’instauration d’un organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE).

Sont ainsi prévues :

- la mise en place de nouveaux outils de régulation face à l’émergence du très haut débit : accès aux fourreaux, partage des infrastructures (notamment de la fibre optique), et, à titre exceptionnel, recours à la séparation fonctionnelle (séparation des parties "réseaux" et "services"),

- la poursuite de l’harmonisation européenne, notamment concernant certains coûts, les tarifs de terminaisons d’appel étant trop disparates d’un pays à l’autre, et l’allocation de certaines bandes de fréquences comme celle du dividende numérique ou de la télévision sur mobile,

- une prise en compte de la convergence (un seul réseau permettant divers types de communications électroniques) ce qui sous-entend une évolution des conditions d’accès aux contenus et une homogénéisation des conditions de gestion des fréquences entre les secteurs des communications électroniques et de l’audiovisuel.

L’ARCEP a fixé en 2010 et 2011 le cadre réglementaire du déploiement national de la fibre optique jusqu’à l’abonné (FttH : fiber to the home) dans les meilleures conditions techniques et économiques, dans les zones qu’elle qualifie de « denses » (148 communes), et sur le reste du territoire national. Sont concernés par exemple l’accès au génie civil de France Télécom, et la mutualisation du linéaire terminal des raccordements des clients. L’Autorité prévoit également la mise en œuvre, par France Télécom, d’une offre régulée - et orientée vers les coûts - à l’attention des opérateurs aménageurs agissant pour le compte des collectivités territoriales pour permettre la montée en débit par l’amélioration du réseau cuivre, support de l’ADSL.

En savoir plus

Sur internet
- Autorité de Régulation des Communications Electroniques
- Autorité de la concurrence
- Cadre règlementaire pour les communications électroniques

Contact
Groupe Aménagement Numérique des Territoires - CETE de l’Ouest


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